原文刊发于《中国保险资产管理》2018年第2期
摘要
养老金第三支柱建设有税优方式、替代率、参与率、属性、经营模式以及监管等六个关键问题。基于中国国情，中国养老金第三支柱应当选择保障模式，突出强调养老金是“长寿风险保障+长期储蓄”的本质属性。税优政策应走向普惠、有效提升参与率。
支持发展税优个人养老金，是第三支柱发展的重要内容，既是养老金体系面临人口老龄化挑战后的改革方向，也是大部分发达经济体的通行做法；从近期发展来看，越来越多的新兴市场国家面临严重的退休或养老保障危机，这些国家有意借助市场力量发展第三支柱来缓解危机。中国已经探讨养老金第三支柱多年，以保险业为主的市场力量也呼吁多年，但政策迟迟未出台，市场迟迟未启动。《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发[2017]59号，以下简称“59号文”）于2017年年中颁布并明确指出，“2017年年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点”，这再次引起对中国养老金第三支柱建设问题的热议。虽然理念已经得到越来越多的认同，但随着第一支柱的日益艰难和第二支柱的日渐停滞，建设养老金第三支柱的紧迫性也日益突出。59号文的发布是一个良好开端，但还有很长的路要走，特别是对于建设什么样的养老金第三支柱，如何建设第三支柱等关键点依然分歧多多，推进政策出台及落地依然困难重重。解决好这些关键点和困难，才能真正找到正确的发展方向和路径，才能真正实现“发展第三支柱提升制度可持续性”的初心，最终使中国养老金体系的公平性和可持续性跨上新台阶。
01
关键问题
养老金第三支柱领域的研究已经形成诸多共识，但分歧依然存在，如税优政策的顶层设计，给予什么样的税优政策，多大力度的税优政策？建立什么样的第三支柱市场框架？个人养老金的属性以及不同金融机构应当担任什么角色？应如何发挥作用？如何加强养老金市场的监管？不同监管部门应当扮演什么角色？是否以及如何扩大个人养老金覆盖面？以及如何借力个人养老金的发展，助推完善养老金体系等等？这些都是建设中国特色养老金第三支柱的关键问题。
（一）税优方式问题
税收政策支持是税优个人养老金的主要标志，也是促进其快速发展的重要引擎。这在理论和实践上均得到证实或认可，在中国也形成共识。从理论来看，给予税收优惠，会直接改变参与主体的成本收益函数，相比较个人可支配储蓄，享受税收优惠政策的养老金储蓄可以获得更高的税后回报，进而影响参与主体的消费投资决策，改变其行为，促进个人养老金市场的发展，使得市场均衡量要远大于没有税优政策情况下的市场均衡量，并最终达到“建立形成长钱的机制、提升养老金储蓄率”等目的。
税优政策属于个人养老金顶层设计的问题，采取什么样的税优政策将直接影响未来市场的发展方向与空间。2018年4月财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会联合下发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），规定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。试点地区个人通过商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除。计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税。个人领取商业养老金时，再按规定征收个人所得税。此文已明确先进行递延纳税试点，是否需要在此基础上推出直接补贴政策，以惠及更广大人民群众，需要进一步研究、讨论和解决。
个人养老金的税收政策涉及缴费、投资和领取三个环节，并依不同环节是否享受税优政策，细分为eet、tet、ete、ett、tte、eee、ttt和tee等八种形式[1]。考虑到消费者的“短视行为”，大部分国家将税优政策放在缴费环节，并普遍对投资环节免税，而在领取环节合并纳税，即所谓的eet模式。就税优方式来看，在规定缴费限额的基础上，有直接补贴和税收递延缴纳两种，前者是指直接给予参保人群以一定额度的奖励或补贴，如德国政府对参加里斯特养老金计划的人每年给予154欧元的基础补贴（已婚夫妇为每年308欧元）和185欧元的子女补贴（此为2008年前出生的子女，2008年以后出生的子女则为每年300欧元）。后者是指允许消费者在税前缴纳保费，有的国家将这一部分税收直接减免，有的则将应缴纳的税收延迟到退休时缴纳。如美国的ira（即个人退休账户）规定，个人在税前向账户缴费，账户资产的增值部分无需缴纳投资收益税，而在领取时缴纳个人所得税。
无论直接补贴还是递延纳税，于财政而言本质上是一致的，都是对民众购买个人养老金的行为征负项税，以此激励其购买。但其作用效果不同，递延纳税对于高收入群体有较好的激励作用，中低收入群体可能因收入不到起征点而无法享受；直接补贴更多向中低收入群体倾斜，操作简便，有利于让更多的人群享受政策福利，具有可控性、可获得感好等特点，更有利于提升制度公平性和覆盖面。
（二）替代率问题
衡量个人养老金在体系中的作用，主要有两项指标，其一是收入替代率，即个人养老金提供的退休收入占退休前收入的比重。各国私人养老金的毛替代率不一，德国、新西兰、比利时、加拿大、英国、爱尔兰、美国等7个发达国家养老金（包括公共养老金和私人养老金）的总替代率平均为58.94%，私人养老金平均为23.03%，占三分之一强；有的国家低如新西兰为12.4%，有的国家高如美国为33.6%。个人养老金属于私人养老金，则替代率更低些。其二是个人养老金提供的退休收入占其退休总收入的比重。即，多少退休收入来自个人养老金，多少来自公共养老金。这两项指标均与一国的养老金制度的顶层设计、税收制度、养老金制度发展历史等因素有关。有的国家强调政府的责任和公共养老金的作用，则个人养老金的作用和替代率就相对低些，有的国家更市场化，则个人养老金的作用和替代率就高些；即使在私人养老金占主导作用的国家中，模式也不尽相同，有的以职业年金为主（如澳大利亚），有的则以个人养老金为主。
个人养老金收入替代率主要由税优的力度决定的。税优力度大，个人缴费相应会多些，将来的替代率就会高些；反之则低。税优的力度既取决于养老金体系的改革方向（特别是对三支柱结构的规划），又取决于个人养老金目标替代率的设定，更取决于财政的可负担性。
（三）参与率问题
参与率是个人养老金发挥作用的客户基础，参与率不高是个人养老金发展滞后的主要表现之一。各国个人养老金参与率差异较大，如新西兰高达72.9%，而葡萄牙只有4%。影响个人养老金参与率的因素很多，从各国经验来看，可以通过建立“自动加入”机制、促进支柱之间对接等措施来提高个人养老金的参与率或覆盖面。
“自动加入（auto enrollment）”机制是指员工在入职时就被默认自动加入个人养老金制度，如果希望“不加入”，则需专门提出申请或中止缴费。“自动加入”形成“自动缴费机制”，克服部分人的“惰性”，进而增加养老储蓄。这一措施在美英等国都有较好的应用和实践[2]。自动缴费机制比税收补贴对增加养老储蓄的效果明显，其原因在于大部分人具有某种惰性，加之部分国家申报税收优惠程序比较复杂，如果政府让个人主动选择加入养老金第三支柱、开设养老储蓄账户或申请税收减免等事项，大部分人可能不会参加；反之如果政府让个人主动选择是否退出已经开设好的账户，大部分人不会选择退出。依此，建立个人养老金自动加入和自动缴费机制可有效提升参与率。
“支柱之间的对接”是指一、二、三支柱个人账户之间养老储蓄资金的流动，主要是指第一支柱向第二、三支柱，以及第二支柱向第三支柱的资金流动；即第三支柱可接受或承接第一、二支柱个人账户的资金转账，第二支柱可以接受或承接第一支柱个人账户的资金转账。这也是发达国家比较成功的做法，如美国iras并非纯粹的第三支柱，而是第二、三支柱的混合体，接受了大量401（k）计划的资金转账，2012年传统iras转账流入资产3000多亿元，而个人缴费的资产不足15亿元。英国则允许符合一定条件的参保人通过“协议退出”的方式从第一支柱退出，转移到第二支柱。
（四）属性问题
属性问题实质上是发展方向问题，是要发展一个“强调养老风险保障属性”的第三支柱？还是要发展一个“强调投资属性”的第三支柱？这是制度设计时需要结合经济社会发展和养老金体系改革方向来考量的事项。
养老金是指退休人员从退休开始直至死亡期间（或确定期间），连续定期被支付的资金[3]。从这个定义来看，养老金为退休人员在其退休后直到死亡（或确定期间）提供了收入保障，其实是终身年金（或定期年金）的一个典型例子。养老金有两个基本目的，即确保个人一生的平滑消费，以及针对长寿风险进行保险；而在养老金领取之前，有大量的资金沉淀且需要投资管理。由此显见，养老金（包括个人养老金）具有“养老风险保障”和“投资”的双重属性。这一点似乎勿庸置疑，也不应存在争论和分歧。但在第三支柱制度设计时，应根据经济社会和资本市场发展成熟程度、养老金体系的结构和发展方向、以及金融结构稳定优化的方向等情况，确定在不同时期不同阶段应当强调的属性，并以此支持不同行业在其中发挥不同的作用。
从国际情况看，欧美各国均认可个人养老金的金融属性（特别是投资环节的金融属性），均认为，养老资金进入投资环节后，与其他资金性质基本类似，属于金融产品，均应接受金融监管机构的监管。但英、德等欧洲国家更注重个人养老金的“养老风险保障”，将个人养老金纳入保险监管的框架，甚至法律规定只由商业保险经营个人养老金；而美、加等国家则更注重个人养老金与资本市场之间的联系，注重个人养老金的“投资属性”，甚至将其纳入证券监管的框架。
（五）经营模式问题
从国际情况来看，税优个人养老金的经营模式主要有两种：其一是产品化模式，税优政策直接与产品关联。即政策规定，参保人可以自行购买不同经办机构提供的“合格产品”并享受相应的税优政策。这一模式的优点是有利于不同经办机构的自由竞争，但其缺点是管理分散，会出现同一参保人购买多家经办机构的多个产品，而且可能出现不同经办机构之间信息不畅通等问题，带来管理上的困难。这主要适用于税收管理比较先进的国家。二是账户+产品化模式，税优政策直接与账户关联。即政策要求经办机构为参保人开立超级账户（通常是唯一的），并在账户层面享受税优政策，允许参保人自行选择配置经监管部门批准后的、不同经办机构提供的“合格产品”。超级账户与税收管理系统对接，并具有基础信息、税收、资金、产品配置等管理功能。这一模式的优点是便于综合管理，防止税收漏损，比较适合于税收管理欠发达的国家。
（六）监管问题
监管高效是风险有效防范的前提。养老金管理的是老百姓的“养命钱”，安全稳健是第一位。税优个人养老金是多金融机构参与的市场，在分业经营、分业监管的框架下，必然涉及多头监管。建立“透明、有效、协同”的税优个人养老金监管框架，是制度设计者需要思考的问题。
个人养老金的监管主要包括税收监管和运营行为监管两方面内容，主要涉及金融监管部门和税务部门。税收监管通常由税务部门实施，主要为了保障税收政策的正确使用，防止滥用税收优惠政策，造成税收的不当损失。运营行为监管通常由金融监管部门实施，主要为了保护参保人的利益、保障市场健康发展、防范金融风险。
02
总体框架
从全球情况来看，税优个人养老金是第三支柱的核心，具有税收激励、完全积累、市场经办、个人自主、双峰监管等特征，大致可以划分为保障模式和投资模式两种类型。前者以德国为代表，强调养老金对于投资风险和长寿风险的保障属性，认为投资是手段和工具，起辅助作用，制度设计上突出保险业发挥主导作用；后者以美国为代表，强调养老金资产的管理与增值，制度设计上突出基金、资产管理发挥主导作用，在领取阶段强调年金化领取和保险业的作用。
基于经济社会发展阶段、人口状况以及养老金体系结构等因素以及发展第三支柱的初心，中国养老金第三支柱应当选择保障模式，突出强调养老金是“长寿风险保障+长期储蓄”的本质属性。总体框架如图1所示，个人自行或通过其用人单位，经由具备经营资格的金融机构建立“以养老为目的”的补充养老金计划；计划具有唯一性，并通过中国保险信息管理平台与税务系统对接，以便实现税务监管；金融机构提供不同类型的金融产品并配置于计划之中，无论在积累期还是在领取期均强调保险保障属性，同时发挥基金等投资管理机构的作用。
主要具有如下特征：
59号文已经明确保险业先行试�...