城市规划通过社会所赋予的权力,运用控制性的手段,对城市建设项目进行直接的协调将它们纳入到协同一致的方向上,如英国的规划许可( planning permission)制度,美国的区划( zoning)制度等。但是城市规划在其发展的过程中,始终不具备开发的决定权,在其最完善的状况中,也只有否决权,即不批准某些不符合规划的建设活动的开展。而对规划设计的具体开发项目,仍需要通过政府的决策(公共部门项目)和进入市场的运行、依靠市场调节来付诸实现。k. lynch(1981)在对美国城市建设状况的分析中不得不指出,在城市建设过程中起主要作用的因素是那些能够决定大型基础设施开发投资的联邦部门和跨地区部门],以及大型财政机构、大公司和大开发商,地方城市规划机构只是力量较弱的行动者( the weaker actors)因此,城市规划在城市发展和建设的具体实践中究竟如何发挥作用及发挥了怎样的作用,已经成为认识城市规划的重要内容。
英国学者p. healey近年来通过对城市规划实施过程和结果的实证研究,提出,城市规划通常被看作是管理土地使用变化的国家程序的必不可少的部分,但这种理念与政策制定和实施的线性观点相关,这种观点假定政策通过规划而制订,然后付诸实施。其实这一观点与英国城市规划体系的实际情况并不一致。 healey通过研究认为,规划实际上是一种政策导引( policy guidance),是政策制订和实施过程中的工具。因此结构规划( structure plan)基本上是提供广泛的、协调的框架,地方规划( local plan)则提 中,城市规划的具体作用主要有(1)土地分配,在有利益竞争的地方最为典型(2)协调和发展大型开发项目3、城市规划作用的有限度性以上,我们探讨了城市规划在城市建设和发展过程中所能发挥的作用,但我们应当看到,城市规划作用及其发挥是有一定限度的,只有认识了这种有限性,我们才能真正认识城市规划的性质、内容及其作用的涵义。城市规划在本质上是人类对城市发展的一种认识,是城市发展客观过程的一种反映。在此过程中,城市发展对于城市规划具有绝对的决定性作用。
因此,城市规划是一个适应的过程,是对城市发展的不断适应。城市规划的作用只有在此前提下才能发挥,也就是说,城市规划并非是一个自在自为的过程。同时,城市规划是对城市未来发展的预期和实现预期的过程。人类对未来的认识和知识是有限的、不充分的,未来具有强烈的不确定性。我们只有在不断实践的过程中不断学习,而不能以既定的规划方案来限制未来发展的多方向性。城市规划作用的对象的有限度性,决定了城市规划所发挥的作用的有限度性,主要集中在城市空间和土地使用方面。尽管在空间和土地使用上反映了城市社会经济关系,但城市规划只能处理这些关系投射在空间层次上的相互作用,而难以甚至不可能直接去处理社会、经济、政治关系。
而这些关系对于城市规划有着决定性的作用城市规划本身所具有的能力决定了城市规划不具备决定城市建设和开发的权力。任何城市建设和开发行为的形成都有着其自身的目的,这些目的并不依附于城市规划,而是由公共部门和私人部门的意图和决定所决定的。 healey(1983)认为,地方规划部门的管理权只是种影响空间供给和设计的间接方式,他们并没有足够的权力来允许或拒绝具体的开发申请从另一方面讲,城市规划所拥有的对城市建设和发展的引导和控制作用的权力,并不是与生俱来的,而是由社会决定的,是社会运行机制中的一个组成部分。它能拥有什么样的权力发挥多大的作用,都是由城市社会通过立法、行政等过程,依据城市规划与社会发展的契合程度所决定和赋予的。总之,城市规划在城市建设和发展的过程中能够发挥一定的作用,但这作用是有一定限度的。从整体上讲,城市规划与城市社会的发展是互相影响地共同作用的,但城市发展是起决定性作用的。因此,城市规划能否发挥作用及其作用的程度如何,并不仅仅由城市规划本身所能决定的,关键则在于城市规划能否与城市发展的机制相匹配,使之成为城市发展的必然结果在这样的意义上,城市规划要发挥作用就必须通过具体的步骤内在于城市发展的过程,任何强加于其上的作用,只能导致城市的混沌。