3 月 26 日，国务院办公厅发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的消息广为流传，意味着长期被限定在省内的城乡建设用地增减挂钩，将可以跨省进行。后备土地资源紧张的省市将得到新的农地开发指标，让人对新一轮的城市土地开发热潮浮想联翩。
对粮食自给能力的关注始终被放在我国农业政策的最高优先级。面对城市化和工业化开发快速吞噬农地，2008 年春天，国务院通过《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，划定了一条叫做“18 亿亩耕地红线”的耕地占用底线。
而早在 2005 年，国土资源部就已开始试点一套新制度，叫做“城乡建设用地增减挂钩”，规定在“县域”之内，城镇开发“吃掉”多少耕地，可以用别处“长出来”的耕地面积补上。这样耕地的总量不变，保持在 18 亿亩之上，但城镇化对耕地的开发可以继续。
新的耕地从哪里长出来？政策的思路是：农民进城打工造成村庄空心化，农宅空置浪费大量土地，因此拆掉农宅和道路（即“建设用地”），将其复耕，就创造出了新的耕地，可以用它来换取开发城镇周边耕地的指标。
此后，这个政策摸着石头过河，实施范围逐渐从县内，扩大市内，再扩大到省内。
这就是为什么这些年来，众多村庄原先的农宅、聚落被拆除，传统生活方式、人文景观和社区联系被破坏，农民要么被搬进规划更集中、占地更少的“别墅区”，要么干脆被迁出村庄、进城上楼。以及为什么这些年来，你在高铁沿线看到越来越多集中连片、面积巨大、形状规则的“高标准农田”。
这个过程中，地方政府为了获得土地指标而强行拆迁的案例屡见不鲜，而国家也三令五申：宅基地复垦必须是农民自愿。除此之外，如何保证复垦的土地质量不下降也是一个问题。肥沃的土壤是一个复杂的生态系统，而被卡车运来、被推土机平整过的土方往往缺乏生机。但“保护耕地”终究要保护的是耕地的总生产力，而不是总面积。
另一方面， “城乡建设用地增减挂钩”作为城市和乡村之间对土地指标的买卖，给乡村输送了可观的资金，所以它被很多人看作是让偏远农村也能分享城市化和工业化发展红利的一种巧妙安排。2017 年底，国土资源部一位官员告诉媒体：2012 年以来全国“增减挂钩”向农村输送的资金达到了 2753 亿元，项目区农民人均年收入提高了 30% 以上。
去年 12 月，国家进一步放开“增减挂钩”的调剂范围，允许贫困地区与它们的对口支援地区之间“跨省”调剂指标，将它作为在 2020 年全面实现小康之前“脱贫攻坚”的重要举措。而仅仅三个月后的如今，对“对口”的要求也被取消，土地指标调剂将可以在这些贫困地区（由西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州组成的“三区三州”和其他深度贫困县）和不同省市之间广泛进行。这对辖区内已经没有土地复垦空间的省市来说宛若甘霖，城市扩张将得以延续。
但是《意见》也说，这些跨省调剂的指标，只能用于“原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域”的“重大建设项目”。所以，一些专家在解读中对此项政策“控房价，降低实体经济成本，解决外来人口住房需求”的期许或许不会实现。但是这些贫困地区生活环境的巨变，将会继续。
题图来自 unsplash