非常设机构是指没有法律法规依据，仅以党政规范性文件方式，设立在党务、行政、群团系统，以领导小组、委员会、办公室、指挥部等为名称，相对常设机构而言的不定期机构。其中，以党政非常设机构最多。在国家治理过程中，非常设机构的出现非常频繁，其对社会的全面干预非常深刻。虽然对非常设机构一直在大力清理，但不可否认，依然存在边清理边设立问题。因此，全面依法治国具有长期性、艰巨性、复杂性。
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一、非常设机构究竟有多少
到目前为止，由于尚未制定《中国共产党非常设机构管理条例》、《国家行政机关非常设机构管理条例》，非常设机构的设立仅需规范性文件发文，其名称林林总总，如安全生产委员会、环境保护委员会、食品药品安全委员会、消防安全委员会、社会管理综合治理委员会、维护稳定工作领导小组、法治工作领导小组、信访工作领导小组、扶贫攻坚领导小组、爱国卫生运动委员会、社会保险扩面征缴领导小组、实行最严格水资源管理制度领导小组、“扫黄打非”及文化市场管理工作领导小组、地质灾害防治工作领导小组、公共文化服务体系建设领导小组、使用正版软件工作领导小组、质量强市委员会、淘汰落后产能工作领导小组、残疾人工作委员会、保护发展环境领导小组、落实党风廉政建设责任制领导小组等等。非常设机构的数量究竟有多少难以准确统计，但至少数倍于常设机构。
二、非常设机构对社会全面干预的典型案例
文件一：县安全生产委员会制定的成员单位安生生产工作职责。
县安监局作为县安全生产委员会办事机构（县安办），依法对本县区域内有关部门和单位履行安全生产职责的情况实施综合监督管理，指导、协调和督促有关部门依法履行安全生产工作职责，组织安全生产综合和专项检
县安委会其他成员单位应积极参与配合做好安全生产工作，落实县安委会及办公室交办的各项工作任务。其具体工作职责如下：县委组织部：将安全生产工作纳入县管党政领导班子和领导干部年度考核指标体系…；县委宣传部：将安全生产宣传作为全县实施社会宣传教育的重要内容…；县委编办：审核拟定安全生产监督管理机构设置、职能配置和人员编制方案…；县总工会：负责对全县安全生产和职业病防护工作实施群众监督…；团县委：将宣传贯彻安全生产法律法规、普及安全生产科技知识列入共青团活动计划并组织实施…；县检察院：依法调查或受邀参与调查生产经营活动中发生的生产安全责任事故…；此外，还有发改局、经信局、教育局、公安局、财政局、人社局、国土资源局、监察局、环保局、住建局、城管局、交运局、水利水电局、农业局（县农机局）、林业局、卫计局、文体新广局、工商局、质监局、旅游局、食药监局、科技局（地震局）、政府法制办、气象局、供电公司、地方海事局、公安交警大队、公安消防大队、水产局。所有成员单位的职责少则三项多则七项。
文件二：县安全生产委员会办公室关于进一步加强特定期间（党代表大会、人大政协两会、春节）安全生产工作的紧急通知。
所有矿山、危险化学品生产（以及建筑、旅游景区等，以下简称“特定企业”）企业一律停产停工。自即日起至特定期间止，全县特定企业一律实行停产，停止供应火工产品，停止一切生产和建设活动。停工停产期间，各特定企业要加强值班和安全巡查工作。各乡镇要及时将有关要求通知到所属特定企业，并加强日常巡查，确保特定企业实行停工停产落实到位。
严把事后复工关，坚持不安全不审核不复工。特定企业复工按照“企业自查、乡镇检查、县级核查”程序进行。由各乡镇对所辖特定企业认真进行复工检查，对存在重大安全生产隐患、不符合安全生产条件的特定企业，一律不得批准复工复产。特定企业复工采取与专家技术会诊、安全全面体检相结合的方式进行，具体要求是：1、特定企业自查。各生产企业必须制定复工复产整改方案，整改方案必须明确整改内容、整改责任人、整改期间带班领导、整改时限以及安全技术措施。要坚决防止安全措施不落实恢复送电、实施瓦斯排放、抽排水等引发事故。特定企业自查自改，认为具备安全生产条件后，报所辖乡镇申请复工检查。2、乡镇检查。按照属地管理原则，由乡镇人民政府组织工作专班对所辖特定企业进行现场检查，检查合格后报县工作专班进行核查。3、县级核查。由县安监局等部门组建工作专班，组织专家对申请复工的特定企业逐企进行现场核查。经核查符合复工条件的，经县人民政府分管领导签字同意后，方可恢复生产（建设）或整改。
三、非常设机构对社会全面干预存在的主要问题
涉及范围大，影响层次深。非常设机构涉及国家治理的方方面面，其设立既有上下对口的，也有各级党委政府自行设立的；既有一个文件设立一个机构的，也有一个文件设立多个机构的。可以说，非常设机构无所不在、无所不能。
损害合法常设机构权威。从党务政务运行情况看，以非常设机构出现的文件占有相当大的比重，甚至党政领导机关和常设工作部门也以非常设机构发文，对其权威既不自信，也损害自信。呈现非常设机构处于台前，常设机构退居幕后的怪象。
党、政、群机构界限不分。上述案例中，设立在政府系统的安全生产委员会，不仅给政府其他部门规定任务，给党务部门规定任务，甚至给共青团、检察院规定任务，这种工作机制的科学性、合法性值得探讨。
以非常设机构管理和考核常设机构。政府常设机构是依据国务院组织法、地方各级政府组织法的规定，并进行相关登记而设立的，非常设机构以年度考核责任制或一票否决制对其进行管理和考核，常设机构还要不要依法行政，依法行政与非常设机构的管理与考核的冲突怎么解决，非常设机构究竟是合法机构还是非法机构，显然是需要依法解答的问题。
非常设机构直接管理市场主体。上述案例中，县安全生产委员会这一非常设机构关于特定企业在特定时段停产停工的文件，得到了切实的执行。在这一过程中，合法生产企业因为这样的文件被勒令停产停工，本应由其赔偿企业损失，但不但不赔偿损失，企业复工还必须通过中介机构评估，并经行政官员签字才能复产，直接造成企业正常生产经营秩序被打乱、蒙受经济损失等负面影响。因为是非常设机构发文，企业也难以诉求政府部门违反了行政处罚法。
机构越来越臃肿庞大。非常设机构一经设立，直接向各级编办提出增机构、增人员要求，下级和横向非常设机构也必须对应设立。党政各部门利用非常设机构，不断强化自身权威，一些小部门不仅人员得到扩充，而且还设置起了二级单位。如此反复，机构规模不断膨胀。
四、非常设机构对社会全面干预的原因分析
国家治理过程中人治的惯性强大。在党务政务运行系统，领导讲话、批示被公职人员广泛视为尚方宝剑。比如，某矿山企业发生安全事故，主要官员会要求非常设机构下发文件，勒令全部矿山企业停产整顿；某景区发生意外灾害事故，会要求全部景区停业；某建筑工地发生死人事故，立马要求全部建筑工地停工。在行政处罚法里，勒令企业停产是指其有严重违法行为，因此，要求全部企业停产停工，用非常设机构的名义，是一个不错的选择方式。
常设机构因多种原因造成权威不够。非常设机构的存在表明党和国家治理体系有令不行、有禁不止，党政常设机构权威已经受到严重损害。因此，试图用非常设机构的权威推行政务，造成用一个权威否定另一个权威，即用非常设机构的权威进一步削弱和否定了常设机构的权威。
依法治国依法行政的意识淡薄。意识决定思维，思维决定行为，法治意识没有深入公务人员的灵魂。新时期全面从严治党，全面依法治国，抓住党政领导这一关键少数，显然还需要经过较长时期的不懈努力。
常设机构转嫁职责和矛盾，并借此树立权威、扩充规模。在上述案例中，常设机构使用非常设机构的牌子，转嫁的是职责和矛盾，扩充的是自家的队伍。甚至可以绑架分管领导：上述企业复工的程序，乡镇进行了检查，专业机构进行了评估，县乡安监部门本应自主决定企业复工，但为了推卸责任，规定分管县长签字方可复工，显然是把责任转嫁给了分管领导。非常设机构横向部门分责，通过制定年度考核责任制或使用一票否决权，不断强化一些部门权威。
权责分配不科学。比如学校安全监管问题，按照专业部门和属地政府负责的原则，由安监部门和乡镇政府最终负责应该说比较科学，因为学校安全监管无论如何不是高科技工作，交由乡镇政府完全负责、教育部门指导更能监管到位。但现实情况是学校安全监管完全由教育部门负责。同时，在部门“三定”方案中，权责也留有不少模糊空间。
人为地把党政工作分为三六九等。党政工作是由多人组成的团队各负其责的：你是党委常委、省市县长，负责的计划生育工作能够列入一票否决或单独考核事项，我也是党委常委、省市县长，分管的安全生产、综合治理、环保等也必须列入一票否决或单独考核事项。无形之中，党政工作被分成了很多等次，并通过非常设机构使一些工作不断得到强化。
五、非常设机构顺应依法治国的改革建议
一般不要设立非常设机构。任何党务政务实际上最终都有常设部门负责，因此，党政领导机关只需指定某项工作由哪个部门负责就行了。如果确实需要设立，一般也只能设立议事协调机构，且只能由最终承办的党政常设部门当召集人。
依法设立非常设机构。作为市场经济国家，当非常设机构的作用与影响外溢到社会、市场主体时，就必须依法设立。建议制定《中国共产党非常设机构管理条例》和《国家行政机关非常设机构管理法（条例）》，规范非常设机构的设立、工作机制、撤销等。
坚持专业部门负责与属地政府负责的原则。这是党务政务运行应坚持的基本原则。安全生产工作就是由各级安全生产监督管理部门负责和下一级省、市、县、乡镇政府负责，否则，社会和市场主体就要面对众多政府部门和属地乡镇的多头指导检查。环境保护、食品安全、计划生育、教育等政务的推行，也应坚持相同的原则。
坚决维护常设机构权威。以县级为例：在党务系统，应坚定维护县委、县委办公室、县纪委、县委政法委、县委组织部、县委宣传部等机构权威，并以这些机构的名义发出文件。如果这些常设机构没有权威，成立再多领导小组，其影响反而进一步削弱常设机构权威，对加强党的领导和建设不利。在政府系统，应坚决维护按照国务院、地方政府组织法依法设立、依法登记的常设法人政府部门的权威，一律以常设部门的名义开展工作、发出文件。
坚持国家治理纵向为主、横向为辅的原则。在国家治理过程中，坚持专业部门负责和属地政府负责是基本原则，这是强调纵向负责为主。除此之外，在一级党委政府横向层面，必然会有大量组织协调事务，此种情况下，可以考虑建立部门联席会议制度，由某项工作的专业部门当召集人，落实宣传发动、部门配合等议事协调工作。
废除一票否决制度。这一制度是计划经济向市场经济过渡时期的产物，也是非常设机构工作机制的延伸。在这一制度下，计划生育执法机构不需要与生育多胎的违法行为人直接接触，只需要对违法行为人所谓的主管部门施以一票否决权力就可以了。这种工作机制违反了依法行政的原则，是把应由自己完成的工作，通过规范性文件而非以法律、行政法规的方式，推卸给了其他部门。
改革工作督查机制与方式。某县安全生产委员会发出《关于县级领导到乡镇、企业开展安全生产大检查方案的通知》的文件，对县委、县大大、县政府、县政协领导到乡镇、到企业安全检查提出具体工作要求。这一文件不仅行文不规范，更使县级领导偏离了县级社会领导、决策、监督的中枢地位。真正规范的文件应是县委办公室、县政府办公室《关于县级领导对县、乡（镇）安全监管部门进行督查的通知》。当然，之所以能够出台这样的文件，一是有上级安全生产委员会的间接授权，二是存在上行下效的问题，县级领导只能被动应对。
改革工作督查机制与方式，一是党委政府中枢机关的领导一般不担任非常设机构的负责人，应处于超然的地位，才能行使领导、决策、监督的职责，才有时间和精力开展工作调研和督查，否则，可能造成事务性工作缠身，自己被分管部门安排工作。二是一般不要成立非常设机构，确因工作需要，综合性工作应由党委政府指定主要承办部门自己当召集人，建立部门联席会议制度，并以承办部门自己的名义发文，开展议事协调工作。三是督查工作的内容和重心应是督查部门履行自身职能职责情况。如果偏离这一督查重心，就应考虑相关部门的存废问题：部门不履行自身职责，而是被要求完成横向部门的工作，那么这个部门就没有存在的必要了；...